Aregional resume proceso mediante el cual se eliminará deuda subnacional

MÉXICO, D.F., 20 de diciembre de 2014.- El 17 de julio de 2013, en sesión extraordinaria de la Cámara de Diputados, fue aprobado el dictamen que agrupó diez iniciativas de legisladores de diversos Grupos Parlamentarios, con proyecto de Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y de los municipios. Dicho dictamen fue turnado en el mismo mes de 2013 a la Cámara de Senadores, para su discusión y análisis, condición por la que la consultora Aregional hizo un resumen de su proceso.

Destacaron que en agosto de 2013, en sesión extraordinaria el pleno de la Cámara de Senadores, aprobó el dictamen con modificaciones, remitiéndose a la Cámara de Diputados para su estudio. Entre las modificaciones más importantes destaca la adición por parte del Senado del Inciso 4°, de la Fracción VIII, del Artículo 73 de la Carta Magna, en el cual se proponía la creación de una Comisión Bicameral (Cámara de Diputados y Senadores) que analizaría las estrategias de ajuste para fortalecer las finanzas públicas de las entidades federativas que pretendieran obtener garantías del Gobierno Federal, en la contratación de empréstitos.

“Sin embargo, en septiembre de 2013, la Cámara de Diputados aprobó la minuta y sólo se reservó para la discusión en lo particular el inciso 4° antes mencionado; el cual posteriormente fue rechazado por su pleno, al considerar que dichas atribuciones son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados, procediendo a enviar a la Cámara Alta el dictamen para su discusión y análisis”, revelaron.

El 26 de septiembre de 2013 se recibió en el Senado la minuta referida. Después de más de catorce meses, el 14 de diciembre pasado la minuta con el proyecto de decreto, fue votada y aprobada por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Estudios Legislativos, con la adición de un inciso 4° modificado, que contempla de nueva cuenta la creación de una Comisión Bicameral. Posteriormente a su votación y aprobación en Comisiones, la minuta citada fue llevada al pleno para su votación el 15 de diciembre pasado, donde obtuvo la mayoría calificada para su aprobación y se procedió a remitirse a la Cámara de Diputados, sólo para la reconsideración del texto del inciso 4°, de la Fracción VIII, del Artículo 73 Constitucional.

2.- Artículos aprobados de la Iniciativa de Disciplina Fiscal para Entidades Federativas y Municipios

En el dictamen de la minuta con proyecto de decreto aprobado por la Cámara de Diputados el 24 de septiembre de 2013 y la recibida por la Cámara de Senadores el 26 de septiembre del pasado año, para su análisis sobre las reformas en materia de disciplina financiera de las entidades federativas y municipios, se incluyen cambios importantes a los Artículos 25, 73, Fracción VIII y Fracción XXIX-S; en el Artículo 79, Fracción I; en el Artículo 108, en el Artículo 116, Fracción II; así como en el Artículo 117, Fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que afectan el marco regulatorio de la deuda pública estatal y municipal, se aprobó que:

a) En el Artículo 25, dentro de los derechos humanos y garantías:

“El Estado velará por la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero para coadyuvar a generar condiciones favorables para el crecimiento económico y el empleo. El Plan Nacional de Desarrollo y los planes estatales y municipales deberán observar dicho principio.”

b) En el Artículo 73, dentro de las facultades del Congreso, en la Fracción VIII, acápite 3º. Se aprobó por el H. Congreso de la Unión una regulación prudencial muy estricta:

“1o. Dar bases sobre las cuales el Ejecutivo puada celebrar empréstitos y otorgar garantías sobre el crédito de la Nación, para aprobar esos mismos empréstitos y para reconocer y mandar pagar la deuda nacional. Ningún empréstito podría celebrarse sino para la ejecución de obras que directamente produzcan un incremento en los ingresos públicos o, en términos de la ley de la materia, los que se realicen con propósitos de regulación monetaria, las operaciones de refinanciamiento o reestructura de deuda que deberán realizarse bajo las mejores condiciones de mercado; […].

2º. Aprobar anualmente los montos de endeudamiento que deberán incluirse en la ley de ingresos, que en su caso requiera el Gobierno del Distrito Federal y las entidades de su sector público, conforme a las bases de la ley correspondiente. El Ejecutivo Federal informará anualmente al Congreso de la Unión sobre el ejercicio de dicha deuda a cuyo efecto el Jefe de Gobierno le hará llegar el informe que sobre el ejercicio de los recursos correspondientes hubiere realizado. El Jefe de Gobierno informará igualmente a la Asamblea Legislativa del Distrito Federal, al rendir la cuenta pública.

3° Establecer en las leyes las bases generales, para que los Estados, el Distrito Federal y los Municipios puedan incurrir en endeudamiento; los límites y modalidades bajo las cuales dichos órdenes de gobierno podrán afectar sus respectivas participaciones para cubrir los empréstitos y obligaciones de pago que contraigan; la obligación de dichos órdenes de gobierno de inscribir y publicar la totalidad de sus empréstitos y obligaciones de pago en un registro público único, de manera oportuna y transparente; un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda; así como las sanciones aplicables a los servidores públicos que no cumplan sus disposiciones […]”

c) En la Sección Quinta, De la Fiscalización Superior de la Federación, en el Artículo 79, Fracción I, refiriéndose a la entidad de fiscalización superior de la Federación, de la Cámara de Diputados, se aprobaron la introducción de dos cambios, en el primero se estipula: “Fiscalizar en forma posterior los ingresos, egresos y deuda; las garantías que, en su caso, otorgue el Gobierno Federal respecto a empréstitos de los Estados y Municipios; […]”

En el segundo se establece que: “[…] En el caso de los Estados y los Municipios cuyos empréstitos cuenten con la garantía de la federación, fiscalizará el destino y ejercicio de los recursos correspondientes que hayan realizado los gobiernos locales.”

d) En el Artículo 116, en su Fracción II se aprobó introducir el siguiente cambio:

“Las legislaturas de los Estados contarán con entidades estatales de fiscalización, las cuales serán órganos con autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones y para decidir sobre su organización interna, funcionamiento y resoluciones, en los términos que dispongan sus leyes […] deberán fiscalizar las acciones de Estados y Municipios en materia de fondos, recursos locales y deuda pública.”

e) Por último, se legislaron cambios importantes al Artículo 117, Fracción VIII, que estipulará lo siguiente, se resaltan en color rojo las modificaciones que se consideran más importantes dentro de los cambios que se hacen a este Artículo:

“Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas y a su refinanciamiento o reestructura, mismas que deberán realizarse bajo las mejores condiciones del mercado, inclusive los que contraigan organismos descentralizados, empresas públicas y fideicomisos y, en el caso de los Estados, adicionalmente para otorgar garantías respecto al endeudamiento de los Municipios. Lo anterior, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en la ley correspondiente, en el marco de lo previsto en esta Constitución, y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas aprueben. Los ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública. En ningún caso podrán destinar empréstitos para cubrir gasto corriente.”

3.- Comentarios de aregional a la Iniciativa de Disciplina Fiscal para Estados y Municipios
En lo que se refiere a los cambios estipulados para los Artículos 25 y 73 de la Constitución Federal:
En lo que respecta al Artículo 25, dentro de los derechos humanos y garantías las modificaciones tienen por objeto establecer en el orden constitucional, que el Estado debe procurar la estabilidad de las finanzas públicas y del sistema financiero, señalando que en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y los planes estatales y municipales deberán observar también dicho principio.

De la normativa aprobada al Artículo 73 Constitucional, se deben comentar algunos puntos: 1) En referencia al inciso 1°, se fortalecen las facultades del Congreso de la Unión para legislar en materia de deuda pública; 2) En lo relativo al párrafo 2° simplemente se está ratificando la rendición de cuentas del Distrito Federal. 3) En lo que se refiere al Párrafo 3° en lo relativo a los límites y modalidades en que se podrán afectar las Participaciones Federales para cubrir los empréstitos y obligaciones de pago que contraigan. A este respecto, debe señalarse que esta regulación estaría restringiendo las Participaciones Federales que se podrían utilizar en respaldo de la deuda contratada por estados y municipios, afectando la libre disposición de dichos fondos por parte de las entidades federativas. Es decir, se les estaría quitando a las Participaciones su carácter de libre disposición por los estados, como se establece en la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Actualmente el Artículo 9no. de la LCF establece:

“Las participaciones que correspondan a las Entidades y Municipios son inembargables; no pueden afectarse a fines específicos, ni estar sujetas a retención, salvo aquéllas correspondientes al Fondo General de Participaciones, al Fondo de Fomento Municipal y a los recursos a que se refiere el Artículo 4-A, fracción I, de la presente Ley, que podrán ser afectadas para el pago de obligaciones contraídas por las Entidades o Municipios, con autorización de las legislaturas locales […]”

Igualmente en el párrafo 3° se desea introducir otra medida referente a la implementación de un sistema de alertas sobre el manejo de la deuda; que sería una regla interesante y que podría ayudar a una mejor administración de la deuda pública estatal, porque dispararía un sistema de alerta temprana, que ayudaría al estado, a sus acreedores y autoridades financieras a adoptar medidas a tiempo para controlar los riesgos de que la deuda de una entidad federativa se incremente más allá de su capacidad de pago.

4.- Comentarios de aregional a los cambios introducidos en el Artículo 117 Constitucional
Las modificaciones que se incluyen en este párrafo completan la regulación prudencial a estados y municipios que faltaba en este párrafo en la Constitución actual, al incluir una especificación al destino del endeudamiento para cubrir una práctica que se ha hecho común y que no estaba reglamentada, como lo es el refinanciamiento o reestructura de los adeudos. Del mismo modo, es realmente relevante que se incluya la última línea sobre que en ningún caso se puede contratar deuda para financiar gasto corriente, que es una práctica que realmente se estaba ó está haciendo en la actualidad, a través de utilizar el refinanciamiento de la deuda de corto plazo a largo plazo, ya que este tipo de endeudamiento se utiliza para gasto operacional.

En el segundo párrafo de las modificaciones que se incluyen en la mencionada Fracción VIII, se estableció que los montos máximos de endeudamiento tienen que ser aprobados por el Congreso local, “por el voto de las dos tercera partes de sus miembros presentes,” previo análisis del destino, capacidad de pago y para otorgamiento de garantía. Es decir, se haría más riguroso el procedimiento para la autorización de un empréstito.

Para finalizar, en el último párrafo de la Fracción VIII, se establecen los lineamientos para la regulación prudencial de la deuda de corto plazo, que era realmente la principal regulación prudencial faltante en el marco jurídico que regulaba el endeudamiento de estados y municipios.

“[…] los Estados y Municipios podrán contratar obligaciones para cubrir sus necesidades de corto plazo, sin rebasar los límites máximos y condiciones que establezca la ley general que expida el Congreso de la Unión. Las obligaciones a corto plazo, deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del período de gobierno correspondiente y no podrán contratarse nuevas obligaciones durante esos últimos tres meses.”

De esta forma, se reglamentarán límites a la deuda de corto plazo que podrán contratar los gobiernos subnacionales, además de que se establece claramente que deberán liquidarse a más tardar tres meses antes del término del gobierno correspondiente, sin poderse contratar nuevas obligaciones en ese lapso. Esta medida se requiere con carácter prioritario, para evitar las situaciones que se han venido presentando en los últimos años, de que gobiernos locales y estatales dejan endeudada la administración entrante, la cual en varias ocasiones en los últimos años (Jalisco, Zacatecas) ha tenido que entrar en moratoria por créditos vencidos no pagados de la administración saliente.